有軌電車建設(shè)沖動
中國新聞周刊記者 周群峰
發(fā)于2024.2.5總第1128期《中國新聞周刊》雜志
近日，伴隨著甘肅天水市舉債建有軌電車，年虧空3800余萬元，且有潛在地質(zhì)風(fēng)險等問題，被中央有關(guān)部門曝光，有軌電車再次成為熱門話題。
有軌電車也稱“路面電車”，是指采用電力驅(qū)動并在軌道上行駛的輕型軌道交通車輛，一般不超過五節(jié)。因靠電力驅(qū)動，所以不會排放廢氣，被認(rèn)為是一種環(huán)保型交通工具。
然而，在動輒數(shù)十億元的大手筆投入下，有軌電車卻成為“所有現(xiàn)代公共交通工具里，最富爭議的一種”。相較一些主政者對建設(shè)有軌電車的偏愛，網(wǎng)民常用“占用道路資源”“浪費財政撥款”“太偏僻”“還沒有公交車快”等表達(dá)不滿。
近年來，有軌電車也屢因停運或虧空新聞沖上熱搜：2021年，廣東珠�，F(xiàn)代有軌電車1號線停運；2022年，云南紅河州有軌電車客票收入107.5萬元，運營成本(完全成本)約8409萬元，不考慮財政補貼等收入，年虧空超過8300萬元；2023年，已運行13年多的上海張江有軌電車1路停運，鐵軌和車站等也被拆除。
事實上，作為“舶來品”的有軌電車在國外已經(jīng)發(fā)展100余年，并發(fā)揮了積極作用，但在國內(nèi)卻面臨爭議。
多位受訪的有軌電車公司內(nèi)部人士、交通系統(tǒng)官員、軌道專家認(rèn)為，對一個城市來說，有軌電車提供的是一種公共服務(wù)，其運營不能以盈利為目的，不能單憑經(jīng)濟賬衡量其成敗，但相關(guān)決策和規(guī)劃一定要有合理性。
全國城市客運標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會委員、交通運輸部公交優(yōu)先專家?guī)鞂＜也躺偾嬖V《中國新聞周刊》，建有軌電車屬于重大事項，當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的決策至關(guān)重要。建設(shè)前，應(yīng)充分考慮自身財力、人口、地形、未來客流發(fā)展等狀況，要多一些論證，少一些政績沖動和投資沖動。
因何爭相造有軌電車？
中國城市軌道交通協(xié)會公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月31日，中國內(nèi)地運營有軌電車的城市有23個，運營線路總長度為580.25公里。這些城市中既包括北京、上海、廣州、深圳等一線城市，也包括武漢、長春等省會城市，還包括文山州、黃石、天水等普通地級城市。
這些城市之所以會青睞有軌電車，上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司復(fù)興規(guī)劃所所長、教授級高級工程師馬強告訴《中國新聞周刊》，主要因其造價低且環(huán)保。
2023年，馬強和他的團隊對全國正在運營的34條有軌電車線路進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)有軌電車平均每公里造價為1.45億元，僅為地鐵造價的1/5�！霸诖笾羞\量城市軌道交通系統(tǒng)與常規(guī)公交之間，有軌電車可以起到承上啟下的作用。”馬強說。
低碳環(huán)保、綠色生態(tài)也是其重要的特征。據(jù)測算，公共汽車的單位能耗是有軌電車的2.5~3.4倍。隨著氫燃料技術(shù)投入商用，有軌電車的綠色低碳特性會愈加凸顯。
除了上述特點，有軌電車還具有比地鐵和輕軌審批門檻低、建設(shè)周期短等特點。
按照2018年7月實施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(國辦發(fā)[2018]52號)》(以下簡稱“52號文”)，申報地鐵和輕軌的城市有較高的門檻要求。申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上；申報建設(shè)輕軌的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。
根據(jù)馬強團隊的統(tǒng)計，按照52號文的門檻，結(jié)合2022年的數(shù)據(jù)，全國只有41座城市滿足申報地鐵規(guī)劃建設(shè)的條件，另有40座城市滿足申報輕軌規(guī)劃建設(shè)的條件。
蔡少渠稱，很多城市不具備上述條件，有軌電車成為他們退而求其次的選擇。北京交通大學(xué)交通運輸學(xué)院高級工程師魯放也表示，建設(shè)有軌電車在地方上就可以審批，所以，一些中小城市的決策層就想走這條捷徑。
一位軌道交通專家告訴《中國新聞周刊》，位于長三角某市的一條有軌電車，干脆按照輕軌建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上馬，其運行標(biāo)準(zhǔn)甚至比輕軌還高�！鞍凑者@個城市的條件，本來是達(dá)到國家規(guī)定的建輕軌門檻的，但因為有軌電車審批容易，所以該市寧愿按有軌電車進行申請�！�
據(jù)馬強團隊統(tǒng)計，2017~2018年，我國有軌電車的發(fā)展達(dá)到一個高峰，當(dāng)時全國有91個城市有建設(shè)有軌電車的計劃。蔡少渠認(rèn)為，有的城市希望通過建設(shè)有軌電車帶動招商引資，有的城市則希望提高公共交通的檔次，給城市撐門面。
政績也是繞不過去的原因�！暗罔F建設(shè)周期一般在5年左右，有軌電車從開工到通車往往只需一兩年。對地方主政者來說，建設(shè)有軌電車能更快地看到成果。”魯放告訴《中國新聞周刊》。
“另外，也不排除一些工程和設(shè)備廠商為了自身利益，推動地方上馬有軌電車。在這種背景下，多地紛紛上馬有軌電車�！瘪R強稱。
一位參加過多地有軌電車項目評審的知情人告訴《中國新聞周刊》，一線城市和多數(shù)省會城市，因為軌道交通發(fā)展較為成熟，政府在規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營方面經(jīng)驗豐富。相比之下，一些中小城市的主政者這方面經(jīng)驗少，他們與有軌電車的企業(yè)方洽談時，對方可能出于自身利益，會刻意夸大有軌電車與該城市的契合度和發(fā)展前景，從而引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣像R有軌電車項目。
案例顯示，多地在建設(shè)有軌電車時，采取了PPP (政府和社會資本合作)模式。
魯放表示，在項目建設(shè)過程中，PPP模式中的有些“社會資本方成員”出于自身利益，鼓動地方主政者力推該項目，對有軌電車的最終落地起到了推波助瀾的作用。而據(jù)他所知，有軌電車項目中的很多“社會資本”都屬于國企。
目前，我國在國家層面還沒有對有軌電車建設(shè)設(shè)定經(jīng)濟、人口等門檻，只有十多個省從省級層面設(shè)置了有軌電車建設(shè)的門檻�！澳壳柏巾氀芯恐贫ㄟm應(yīng)中國城市特點的國標(biāo)，對關(guān)鍵指標(biāo)提出明確統(tǒng)一要求，并使地方的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范要求下，加以細(xì)化�！瘪R強說。
停工、停運與拆除
近百個城市曾有建設(shè)有軌電車的計劃，馬強團隊調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因為資金問題等原因，很多城市的計劃被擱置。
2021年5月29日，甘肅省張掖市現(xiàn)代有軌電車S1線項目開工儀式舉行。該項目總投資33億元，全長36.307公里，是連接張掖高鐵西站和丹霞大景區(qū)的快速旅游交通專線。然而，時至今日，近3年過去了，該項目仍未見通車信息。
張掖市有軌電車投資公司一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，開工儀式當(dāng)年項目就已經(jīng)停工，“至今也沒有實質(zhì)性進展”。關(guān)于該項目“因投資人撤資，資金不到位導(dǎo)致停工”的傳聞，上述工作人員未作回應(yīng)。
青海省海西州德令哈市也曾高調(diào)修建有軌電車。這個常住人口僅七萬余人的縣級市，在2016年11月宣布啟動新能源現(xiàn)代有軌電車項目，次年4月開工建設(shè)。
根據(jù)《青海日報》報道，德令哈市現(xiàn)代有軌電車項目是我國西部地區(qū)的第一條現(xiàn)代有軌電車路線，也是目前世界上運營海拔最高的有軌電車路線。項目投資7.1億元，計劃建設(shè)T1線、T1支線和T2線等3條有軌電車線路，總長14.36公里。
而在項目啟動當(dāng)年，德令哈全市公共財政預(yù)算收入完成47123萬元。有當(dāng)?shù)厥忻裨诰W(wǎng)上吐槽，聽說德令哈建有軌電車很震驚，覺得花這個錢還不如完善下公交客運。
2019年10月，德令哈對外發(fā)布消息稱，德令哈新能源現(xiàn)代有軌電車示范線已全線通過驗收，有望在2020年通車。
不過，直到2023年11月2日，還有當(dāng)?shù)鼐用裨谌嗣窬W(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”問，德令哈有軌電車為什么長時間不開通運營？
德令哈市國資委回復(fù)稱，2021年9月，德令哈市現(xiàn)代有軌電車項目建成調(diào)試。項目建成后德令哈公共交通有限公司委托第三方專業(yè)機構(gòu)對項目進行安全評估，發(fā)現(xiàn)部分設(shè)施在高原地區(qū)運行存在安全隱患。目前，相關(guān)部門正在組織技術(shù)單位和項目建設(shè)單位對相關(guān)問題進行整改。
《中國新聞周刊》致電海西州一家與該項目有過合作的企業(yè)，一位工作人員表示，該項目現(xiàn)在仍處于擱淺狀態(tài)，后續(xù)不知道怎么處理。
值得注意的是，在該項目的前期工作中，還發(fā)生過當(dāng)?shù)刂饕賳T向承建方索賄的貪腐問題。
據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息，2016年5月，張標(biāo)任德令哈市常務(wù)副市長，次年初兼任德令哈工業(yè)園管委會常務(wù)副主任。
2016年9月，作為協(xié)調(diào)安排開展德令哈市新能源有軌電車示范線項目前期工作的負(fù)責(zé)人、項目建設(shè)運營工作領(lǐng)導(dǎo)小組指揮長，張標(biāo)第一次以“借”的名義向北京某公司德令哈分公司索要36萬元，很快，這筆錢就到手了。此后，他又多次向該公司“借款”。在15個月里，他分7次向該公司索賄共計1486萬元。
2017年初，范某某想在新能源有軌電車示范線項目上分一杯羹，但未取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書。張標(biāo)給德令哈市住建局打招呼，向其違規(guī)發(fā)放建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書。此后，張標(biāo)又通過先建后招投標(biāo)的形式讓范某某成功承攬德令哈市多個項目。此后，張標(biāo)先后向范某某索要1435萬元，直到被留置前的一個月他還向范某某索賄60萬元。
某中部省一位交通系統(tǒng)官員告訴《中國新聞周刊》，地方上建有軌電車，會涉及設(shè)計、建設(shè)、購車、配套工程等方面，利益鏈條非常長。對有些官員來說，“大項目”意味著“大政績”，也意味著“大腐敗”。
除了一些未運營便停工的有軌電車項目，還有一些城市運行多年的有軌電車正面臨停運甚至拆除的命運。
2021年1月22日，廣東珠海有軌電車1號線停運。這個通車三年半的項目，全長8.9公里，總投資26億元。珠海市交通運輸局公布的數(shù)據(jù)顯示，運營期間，該項目日均客流強度不足400人次/公里，與可研報告預(yù)測的7700人次/公里相差甚遠(yuǎn)。而期間財政補貼撥款超過1.7億元，年均成本高達(dá)9100多萬元，但年均車票收入僅100多萬元，相當(dāng)于每天虧損近25萬元。
有業(yè)內(nèi)人士分析稱，該項目從國外引進尚處于試驗階段的地面供電系統(tǒng)，實際運營后，由于系統(tǒng)不穩(wěn)定和配套設(shè)備故障，嚴(yán)重影響通車運營，且維護費用高昂。另外，線路選線不經(jīng)過主要客流廊道，且原定的二期工程未能實施，沿線路口優(yōu)先系統(tǒng)被關(guān)閉，發(fā)車間隔增大、旅行速度降低，造成了客流和服務(wù)水平的惡性循環(huán)。
珠海市交通運輸局也認(rèn)為，該線路“雖經(jīng)持續(xù)技術(shù)改造，仍未達(dá)到安全、成熟、可靠、經(jīng)濟的要求，未能發(fā)揮軌道交通應(yīng)承擔(dān)的社會功能”。
2024年1月，有媒體實地探訪稱，目前珠海有軌電車基礎(chǔ)設(shè)施完好，未有任何拆除和改造跡象。該媒體援引接近中車大連機車車輛有限公司人士的消息稱，目前公司正與珠海市交通主管部門接洽，欲重啟已經(jīng)停運三年的珠海有軌電車。但關(guān)于該信息，珠海市交通運輸局工作人員以“問題敏感”為由，未作回應(yīng)。
與珠海有軌電車1號線相比，上海張江有軌電車1路的做法更為“徹底”。2023年6月1日，張江有軌電車1路停運。三天后，其軌道、車站、候車廳等被拆除。至此，這條運行了13年的有軌電車退出歷史舞臺。
有媒體報道稱，張江有軌電車早期日均客流量為6500~7000人次，而到停運前，已減到1000人次左右。早晚高峰以外，經(jīng)常是空車過站。
張江有軌電車1路軌道拆除僅2個月后，因收支嚴(yán)重不平衡等因素，云南紅河州現(xiàn)代有軌電車停運的消息，在網(wǎng)上熱傳。雖然紅河州現(xiàn)代有軌電車有限公司否認(rèn)停運，但其虧損狀況令人吃驚。
數(shù)據(jù)顯示，2022年全年該項目客流量約31.4萬人次，客票收入107.5萬元，而運營成本(完全成本)8409萬元。這意味著，不考慮其他收入尤其是財政補貼，該項目一年資金缺口高達(dá)8300萬元。
交通運輸部公布的數(shù)據(jù)顯示，2023年12月，紅河州有軌電車的客運量僅為1.2萬人次，在全國53個城市軌道交通運營數(shù)據(jù)統(tǒng)計中位列倒數(shù)第一。
一位紅河州當(dāng)?shù)厥忻癖硎�，紅河州有軌電車主要在城市邊緣運行，一般市民坐得少，很不方便，自己僅坐過一次。
紅河州軌道交通開發(fā)投資有限責(zé)任公司一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，客運量少，與該線路離城區(qū)較遠(yuǎn)有關(guān)，而線路的制定與當(dāng)時規(guī)劃和設(shè)計等因素有關(guān)。
值得注意的是，多地正在運營的有軌電車線路，也多遠(yuǎn)離市中心。魯放認(rèn)為，這是因為線路建在郊區(qū)，更易于拆遷，工程進度會更快。另外，還會成為一個噱頭，采用TOD模式(以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式)，政府更容易賣郊區(qū)土地，增加土地財政收入。
馬強認(rèn)為，有軌電車選線的重要原則是串聯(lián)起人員密集的功能區(qū)，就近對市民服務(wù)。而且為了避免造成公交客流和小汽車流量的空間疊加，造成更大的交通混亂和擁堵，有軌電車選線還應(yīng)該避讓主干路、快速路等城市骨干路網(wǎng)。
“但現(xiàn)實中，因為地價和拆遷成本等因素，有些城市往往是哪里拆遷阻力少，哪條道路寬，就在哪里選線路，事實上違背了規(guī)劃原則，結(jié)果既導(dǎo)致客流少、市民不買賬的尷尬局面，也導(dǎo)致有軌電車建設(shè)中和建成后對原有骨干道路交通的影響�！瘪R強說。
在國內(nèi)“水土不服”？
事實上，有軌電車已有近150年歷史。1879年，德國發(fā)明家、工程師西門子在柏林博覽會上首先嘗試使用電力帶動軌道車輛。兩年后，他在柏林近郊鋪設(shè)了世界第一條電車軌道，此后有軌電車在歐洲迅速興起。
1899年，我國最早的有軌電車在北京誕生，線路連接了馬家堡火車站與永定門。此后，天津、上海等城市也紛紛開通有軌電車。
中國城市軌道交通協(xié)會現(xiàn)代有軌電車分會發(fā)布的《中國有軌電車發(fā)展報告(2020)》顯示，地鐵和有軌電車是世界城市軌道交通的主流制式，其中地鐵占47%，有軌電車占42%，輕軌占11%。在歐洲，有軌電車是不少城市的主流公共交通方式，如德國柏林，有軌電車在軌道交通里程中占比高達(dá)55.6%。
數(shù)據(jù)顯示，截至2022年2月，全球339個開通有軌電車的城市中，有256個在歐洲，歐洲有軌電車運營里程約占全球總里程的87%。
馬強表示，有軌電車在歐洲城市的發(fā)展不僅是歷史的延續(xù)，更是具現(xiàn)代意義的復(fù)興。近20年，全球有108個城市新增有軌電車，其中歐洲以60條新線遙遙領(lǐng)先。
他分析說，歐洲大多數(shù)城市空間尺度較小、形態(tài)較為緊湊，特大城市也多呈現(xiàn)多中心組團式扁平化的空間結(jié)構(gòu)。具有成本低、中速度、中短距離出行服務(wù)特征的有軌電車成功融入了不同規(guī)模城市中，在沒有地鐵系統(tǒng)的中小城市成為骨干公共交通系統(tǒng)，在地鐵系統(tǒng)發(fā)達(dá)的大城市中則主要作為接駁輔助系統(tǒng)，為周邊衛(wèi)星城等局部地區(qū)服務(wù)。
馬強曾于2012年訪問過德國弗萊堡市，該市的有軌電車給他留下了深刻印象。弗萊堡大約有23萬人口，城內(nèi)多條有軌電車線編織成網(wǎng)絡(luò)，73個車站覆蓋全市。再加上城市尺度不大，乘坐有軌電車已經(jīng)成為當(dāng)?shù)厥忻竦囊环N習(xí)慣。資料顯示，2021年，弗萊堡城區(qū)有軌電車的年客運量高達(dá)4760萬人次。
蔡少渠也表示，德國、英國、比利時等有軌電車發(fā)展較早的國家，通過有軌電車帶動了城市發(fā)展，這些國家的有軌電車現(xiàn)在多位于城中心主干道，所以載客量有保障。
截至2021年末，我國內(nèi)地有軌電車的運營線路總長度為503.6公里，僅占城市軌道交通運營線路總長度的5.5%，遠(yuǎn)低于全球(42.5%)和歐洲(75.5%)水平。
有軌電車在我國是否“水土不服”？浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授吳偉強接受媒體采訪時指出，關(guān)鍵在于國內(nèi)一些城市對中低運量軌道交通系統(tǒng)定位不清。不同的路網(wǎng)特征和出行需求，應(yīng)當(dāng)匹配不同運力的交通工具。現(xiàn)在國內(nèi)有些城市，對出行、客流等調(diào)查不足，為了趕時髦，就盲目上馬，有的把有軌電車當(dāng)作地鐵的“備胎”，有的當(dāng)作公交的補充，有的是為了帶動沿線的投資和開發(fā)，這些都是錯誤的。“錯誤的定位，必然引起規(guī)劃的混亂、布局的不合理，最終導(dǎo)致整個城市交通系統(tǒng)為之埋單。”
馬強認(rèn)為，我國很多城市對有軌電車的期望值過高，事實上，某種程度上有軌電車屬于減配版輕軌，本身定位就是“非主流”，只能起輔助型軌道交通作用，是低運量經(jīng)濟型有軌系統(tǒng)的代表。
在國內(nèi)有軌電車中，也有較為成功的案例。中國城市軌道交通協(xié)會專家和學(xué)術(shù)委員會副主任李鴻春在接受媒體采訪時，曾提到北京西郊線。
西郊線是全國首條重聯(lián)運營的有軌電車——兩節(jié)車組連在一起，以增大客流量，在2019年“香山紅葉節(jié)”期間最高日客流達(dá)到9.47萬人次，創(chuàng)下全國單日進站客流最高紀(jì)錄。
他表示，在超大、特大城市，有軌電車可以作為地鐵等大中運能系統(tǒng)的延伸線和加密線。西郊線作為地鐵10號線的延伸線，起于巴溝站，連接香山公園、國家植物園、玉泉郊野公園和頤和園等旅游景點。
淮安現(xiàn)代有軌電車1號線也有著不錯的運營數(shù)據(jù)。這條于2015年底開通運營的有軌電車，總長度20.07公里，共有23座車站。據(jù)交通運輸部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2023年12月，淮安的有軌電車客流量為67.8萬人次，每日約2.2萬人次。
淮安市現(xiàn)代有軌電車有限公司一位負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，該線路串接了淮安市的4個區(qū)(清江浦區(qū)、開發(fā)區(qū)、生態(tài)文旅區(qū)和淮安區(qū))，緩解了中心城區(qū)的交通壓力。2023年10月1日，單日客流超過5.6萬人次，創(chuàng)造了開通運營以來單日歷史新高。
這名負(fù)責(zé)人稱，這條線路規(guī)劃時，請了很多專家調(diào)研，并結(jié)合淮安人口數(shù)量和城市規(guī)劃，與BRT等多種交通方式作對比，覺得有軌電車最適合淮安。
值得注意的是，淮安的線路是國內(nèi)首條進入城市核心區(qū)運營、無觸網(wǎng)式有軌電車線路，而且在建設(shè)初期，就確定了有軌電車進入城市核心區(qū)，這成為保證客流的主要因素之一。
國內(nèi)多數(shù)有軌電車出于節(jié)約成本等因素考慮，沒有獨立路權(quán)，和所有車輛共享道路空間，加劇了路段的擁堵狀況。與之相比，淮安有軌電車有獨立路權(quán)，日常運營最高時速可達(dá)55公里/小時左右。
馬強告訴《中國新聞周刊》，有軌電車要想在中國發(fā)展好，減少爭議，應(yīng)該注意幾點。
首先，形成網(wǎng)絡(luò)，不能是單一線路。目前，我國多地有軌電車在建設(shè)第一條線路時，為了降低資金壓力和拆遷阻力，選擇在較偏僻的區(qū)域運行，因此客流量沒有保障，虧損運營，后期線路也因此擱置，沒有形成網(wǎng)絡(luò)化運行。
其次，路權(quán)專有，進行封閉管理與運行。例如澳大利亞墨爾本設(shè)計了一整套有利于有軌電車運行的交通規(guī)則，提出“有軌電車停，你也�！钡目谔�，充分保障有軌電車路權(quán)的優(yōu)先級。
最后，線路要在合理的長度范圍內(nèi)設(shè)置。受到投資成本和性能的影響，有軌電車的運能和速度有限，必須控制線路長度。如德國弗萊堡，其5條線路總長36公里，平均每條線路大概7公里。馬強發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)不少有軌電車線路的長度甚至超過20公里，不但降低了乘客舒適度，也增加了有軌電車的負(fù)荷。根據(jù)他們的測算，有軌電車在中國單線長度不宜超過15公里。
“如果我們不能厘清有軌電車的適用場景，還不如不搞。”馬強說。
《中國新聞周刊》2024年第5期
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