皖豫交界處，一座288米長(zhǎng)的陳淋子大橋橫跨史河，河?xùn)|是安徽省六安市葉集區(qū)，河西是河南省信陽市固始縣。
三十多年前，《河南日?qǐng)?bào)》曾刊發(fā)《一橋之隔兩個(gè)天地》一文：站在大橋上，每天早晨，可以看到匆匆的人群幾乎都由西往東，有的拉一車竹子，馱一捆苧麻，有的提籃雞蛋，拎著口袋……河?xùn)|生機(jī)勃勃，河西蕭條冷落。
如今，大橋依舊繁忙，但兩岸的差距已逐漸縮小，取而代之的是更緊密的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和人員往來。
日前，安徽、河南兩地發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《葉集—固始“一河兩岸”生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，為打造“中原—長(zhǎng)三角”產(chǎn)業(yè)合作先行區(qū)按下啟動(dòng)鍵。按照規(guī)劃，兩省將在此打造一座人口超50萬的新興中等城市。
據(jù)了解，這是中部地區(qū)省際之間第一個(gè)縣級(jí)合作區(qū)。葉集、固始的合作一直備受兩地民眾關(guān)注，在相關(guān)新聞報(bào)道下面，有固始網(wǎng)民調(diào)侃可以將固始納入葉集管理；也有葉集民眾呼吁整合兩地行政資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃。但總的來看，兩地民眾對(duì)一體化發(fā)展抱以較大期待。
值得注意的是，由于皖豫兩省在政策體系、管理機(jī)制、行政架構(gòu)等方面存在客觀差異，加之縣域?qū)用孀韵露系目缡『献魅狈Τ墒旖?jīng)驗(yàn)參照，因此其合作發(fā)展備受業(yè)內(nèi)關(guān)注。
“一園、一城、一區(qū)”
作為中部地區(qū)省際之間第一個(gè)縣級(jí)合作區(qū)，其合作區(qū)范圍為葉集區(qū)和固始縣全域，總面積3514平方公里。其中，葉集區(qū)域面積568平方公里，2024年常住人口21萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值95.47億元；固始縣縣域面積2946平方公里，戶籍人口179.2萬，是河南省第一人口大縣，2024年地區(qū)生產(chǎn)總值為459.74億元。
根據(jù)《規(guī)劃》，合作區(qū)將共同發(fā)力“一園、一城、一區(qū)”�！耙粓@”，即在葉集經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和固始縣史河灣試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，建設(shè)一個(gè)5平方公里的皖豫產(chǎn)業(yè)合作示范園；“一城”，即共同推進(jìn)葉集主城區(qū)與固始縣史河灣生態(tài)新城全方位融合建設(shè)發(fā)展，在皖豫交界地區(qū)打造一個(gè)人口超50萬的新興中等城市；“一區(qū)”，即攜手建設(shè)皖豫邊界“一河兩岸”共同富裕協(xié)作區(qū)。
《規(guī)劃》明確，到2028年，合作區(qū)內(nèi)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系初步形成；至2035年，共建“一河兩岸一座城”的愿景基本實(shí)現(xiàn)。
在《規(guī)劃》中，“打造一個(gè)人口超50萬的新興中等城市”備受關(guān)注，不少網(wǎng)民猜測(cè)要在皖豫交界地區(qū)新建城市。
六安市葉集區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)副主任吳運(yùn)年在接受中國(guó)新聞周刊采訪時(shí)表示，并非要新建城市，而是依托現(xiàn)有區(qū)域?qū)崿F(xiàn)人口增長(zhǎng)，范圍涵蓋葉集全域及固始毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前該區(qū)域常住人口40余萬。
吳運(yùn)年表示，葉集區(qū)的區(qū)域小、人口少，城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬大，區(qū)域發(fā)展空間不足、勞動(dòng)力資源不足等制約因素凸顯，而固始縣為河南省第一人口大縣，擁有人口近180萬，有超70萬人在外地務(wù)工。史河灣試驗(yàn)區(qū)距固始縣城較遠(yuǎn)，獲得的資金、項(xiàng)目等政策紅利少，相比之下其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受葉集區(qū)輻射和帶動(dòng)明顯，“開展毗鄰合作，可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利，是兩地人民群眾的共同心愿�！�
河南省中工設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略院產(chǎn)業(yè)所所長(zhǎng)周麗麗對(duì)中國(guó)新聞周刊表示，皖豫兩地共建縣級(jí)合作區(qū)，核心在于破解省際邊緣區(qū)發(fā)展碎片化問題。
她認(rèn)為，前述《規(guī)劃》的出臺(tái)基于三重考量：其一，葉集、固安雖一河之隔互補(bǔ)性強(qiáng)，葉集產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，是華東最大木竹集散地、中國(guó)第四大人造板基地，但受人口規(guī)模制約難以進(jìn)一步擴(kuò)張；固始勞動(dòng)力資源豐富，卻存在產(chǎn)業(yè)能級(jí)不足的短板。其二，兩地現(xiàn)實(shí)融合度高，往來頻繁。其三，葉集地處大別山北麓，素有“安徽西大門”和“大別山門戶”之稱，打造“中原—長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)合作先行區(qū)”有利于強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同效應(yīng)。
據(jù)《規(guī)劃》，截至2023年底，固始縣在葉集區(qū)就業(yè)人員達(dá)到1萬人左右，占葉集城區(qū)人口的10%左右；學(xué)齡前階段及義務(wù)教育階段，固始縣在葉集區(qū)就學(xué)人員達(dá)到3500人以上，占葉集區(qū)外來入學(xué)人員的26%以上。2021—2023年，固始籍人員在葉集區(qū)新購置商品房近400套，占葉集區(qū)商品房銷售總量4%以上。
事實(shí)上，早在2021年底，固始縣與葉集區(qū)就簽訂了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書，決定全面建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，共同創(chuàng)建“豫皖邊界‘一河兩岸’共同富裕協(xié)作區(qū)”。去年8月，國(guó)家發(fā)展改革委正式復(fù)函，同意《規(guī)劃》，標(biāo)志著該合作區(qū)成為中部地區(qū)首個(gè)省際縣級(jí)合作區(qū)。
吳運(yùn)年表示，近些年，葉集、固始已圍繞項(xiàng)目共建、民生共享方面展開一系列合作。
例如，兩地共同實(shí)施了史河防洪治理項(xiàng)目，新建的五里拐橡膠壩已建成并完成蓄水。此外，兩地出臺(tái)了《固始—葉集“一河兩岸一座城” 醫(yī)保同城化待遇實(shí)施細(xì)則(試行)》，兩地各選擇5家醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入對(duì)方醫(yī)保定點(diǎn)管理，無需辦理跨省異地就醫(yī)結(jié)算手續(xù)，起付線、報(bào)銷比例等按照參保地同級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療資源共享；兩地研究制定了《關(guān)于實(shí)施葉集—固始“一河兩岸一座城”教育同城化具體舉措》，健全跨區(qū)域入學(xué)制度，葉集區(qū)取消戶籍和住房限制，統(tǒng)籌安排固始籍幼兒園、義務(wù)段學(xué)生入學(xué)就讀，實(shí)現(xiàn)了教育資源共享。圍繞出行需求，兩地開通了葉集—陳淋子等2條“1元”公交線路。
與此同時(shí)，在近期兩地政府同步印發(fā)的《2025年葉集—固始省際毗鄰地區(qū)合作發(fā)展事項(xiàng)清單》中，明確兩地共謀工業(yè)、果嶺、旅游三個(gè)廊道建設(shè)，整合兩地相近資源，形成產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)矩陣，探索省際毗鄰地區(qū)融合發(fā)展新模式，打造“中原—長(zhǎng)三角”產(chǎn)業(yè)合作先行區(qū)。
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥在接受中國(guó)新聞周刊采訪時(shí)表示，葉集與固始共建合作區(qū)，通過探索跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制，將逐步打破地區(qū)壁壘和行政分割。可以通過加強(qiáng)協(xié)商，在用地規(guī)劃審批、稅收分享、環(huán)保共治等方面形成一體化發(fā)展模式，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，在更大區(qū)域范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過產(chǎn)業(yè)合作促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的合作效應(yīng)，并在合作中不斷縮小區(qū)域發(fā)展差距，推進(jìn)共同富裕。
變“中心的邊緣”為“邊緣的中心”
盡管我國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展取得顯著成效，但實(shí)踐中受地區(qū)分割保護(hù)和行政壁壘的影響依然較大，仍面臨較多難題。
吳運(yùn)年提到，當(dāng)前區(qū)域之間“邊緣地帶”客觀存在。這些地帶往往承擔(dān)著區(qū)域板塊間“拉鏈”或“紐扣”的重要功能，然而由于遠(yuǎn)離區(qū)域行政中心、發(fā)展基礎(chǔ)較差，通常是“中心的邊緣”。
他說，從推動(dòng)主體來看，省際毗鄰區(qū)域合作成效明顯的區(qū)域戰(zhàn)略多是自上而下開展的，較多由地市級(jí)以上層面所主導(dǎo)，像葉集、固始這種以縣域?yàn)閱挝�、自下而上的跨省合作尚缺少有效探索樣本。此外，從合作關(guān)系上看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)的合作都是“先發(fā)帶后發(fā)”“一方提供要素、一方導(dǎo)入項(xiàng)目”的協(xié)同發(fā)展模式，缺少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的合作樣本。
“葉集與固始的合作，是對(duì)中部地區(qū)省際之間毗鄰地區(qū)發(fā)展路徑的探索，也是我們探尋變‘中心的邊緣’為‘邊緣的中心’的機(jī)制、方法、路徑的嘗試。”吳運(yùn)年說。
賈若祥表示，葉集和固始共建“新城”，需要完善兩個(gè)核心功能：一是聚產(chǎn)，二是聚人。他說，產(chǎn)業(yè)是聚人的“梧桐樹”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展越好，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)越多，就會(huì)形成集聚人口的“強(qiáng)磁場(chǎng)”。疊加不斷完善的公共服務(wù)，將推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安居，從而帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。
近年來，葉集、固始兩地簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，圍繞產(chǎn)業(yè)協(xié)同、項(xiàng)目共建等領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)合作，聚焦“一河兩岸一座城”，以葉集主城區(qū)和固始史河灣發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)為主體，建設(shè)皖豫邊界一體化新興之城。對(duì)等成立“葉集—固始皖豫邊界‘一河兩岸’共同富裕協(xié)作區(qū)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立雙方區(qū)縣黨政主要負(fù)責(zé)同志聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，每半年至少召開一次會(huì)議，由雙方區(qū)縣輪流主持。
周麗麗指出，葉集、固始跨省合作雖前景廣闊，但也面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)。行政層面，跨省稅收分成、GDP核算易引發(fā)爭(zhēng)議等；產(chǎn)業(yè)層面，兩地均以木竹加工為主導(dǎo)，可能引發(fā)資源內(nèi)耗；公共服務(wù)層面，可能存在教育資源擠占問題，如固始學(xué)生擠占葉集教育資源等。
吳運(yùn)年也提到了兩地在合作中存在的一些現(xiàn)實(shí)困境。在土地管理方面，由于上級(jí)并未因兩地共建合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)而給予新增土地指標(biāo)，兩地都在積極爭(zhēng)取，同時(shí)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)土地開展園區(qū)規(guī)劃建設(shè)。
他說，當(dāng)前面臨的主要問題有規(guī)劃一致性問題、投入產(chǎn)出機(jī)制問題以及要素保障的問題。對(duì)此，目前兩地正在編制《史河兩岸(葉集—固始)一體化發(fā)展概念規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)方案》；組建固葉協(xié)作投資發(fā)展有限公司，明確兩地在投資、運(yùn)營(yíng)等方面的成本分擔(dān)比例以及利潤(rùn)分配等方面的利益共享方式�！耙乇Ｕ线�需要在合作區(qū)發(fā)展中逐步爭(zhēng)取、逐步實(shí)現(xiàn)�！�
賈若祥認(rèn)為，兩地可推進(jìn)區(qū)域利益共同體建設(shè)，增強(qiáng)跨行政區(qū)政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性、執(zhí)行協(xié)同性，探索建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)合作等成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制，示范帶動(dòng)皖豫融合發(fā)展，形成可推廣復(fù)制的跨省合作經(jīng)驗(yàn)。
周麗麗指出，可借鑒京津冀、成渝經(jīng)濟(jì)圈成熟經(jīng)驗(yàn)，建立長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。創(chuàng)新治理模式方面，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革；利益共享機(jī)制完善上，通過稅收協(xié)同，共建園區(qū)成本共擔(dān)等方式，確保兩地利益均衡；公共服務(wù)協(xié)同推進(jìn)中，可擴(kuò)大醫(yī)保同城化試點(diǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整學(xué)位供給等。
此外，《規(guī)劃》提出，到2028年，合作區(qū)內(nèi)協(xié)作共興的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系初步形成。吳運(yùn)年表示，在產(chǎn)業(yè)整合及產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)建方面，兩地將立足林果基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，串聯(lián)產(chǎn)業(yè)要素，重點(diǎn)打造工業(yè)、果嶺、旅游廊道，推進(jìn)史河航道建設(shè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。
不過，周麗麗提醒，當(dāng)前合作區(qū)建成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的最大制約是產(chǎn)業(yè)能級(jí)與交通短板。葉集家居產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型壓力，固始企業(yè)以中小板廠為主，集群競(jìng)爭(zhēng)力不足；史河航道未通航，木材運(yùn)輸需經(jīng)六安港中轉(zhuǎn)，導(dǎo)致企業(yè)年物流成本顯著增加。
對(duì)此，她建議，在產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)方面，以5平方公里皖豫產(chǎn)業(yè)示范園為載體，葉集聚焦研發(fā)與高端制造，固始承接配套生產(chǎn)，共同開拓智能家居、新能源汽車材料新賽道。在基建方面，加快推進(jìn)南信合高鐵、固葉金城際鐵路及史河復(fù)航工程，打通長(zhǎng)三角—中原物流通道。同時(shí)，聯(lián)合開發(fā)生態(tài)旅游廊道，如大別山風(fēng)景道等，發(fā)展特色食品加工業(yè)，推動(dòng)“木業(yè)經(jīng)濟(jì)”向多元產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。